藍圖漸次鋪開，規(guī)劃引領綱舉目張

新藍圖、新氣象。全國國土空間規(guī)劃綱要繪就的嶄新藍圖，漸次在廣袤的華夏大地上舒展開來。

規(guī)劃引領，綱舉目張?！拔寮壢悺眹量臻g規(guī)劃取得決定性進展，形成法定化的國土空間開發(fā)保護藍圖，為推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供強勁支撐。

使命所在，行必有成。在國家空間治理體系中，國土空間規(guī)劃的基礎性地位逐步確立。面對生態(tài)文明建設“多規(guī)合一”的改革需求，自然資源部門交出了無愧于新時代的答卷。

堅定改革信心

形成法定化國土空間開發(fā)保護藍圖

黨中央、國務院高度重視國土空間規(guī)劃工作。習近平總書記指出，“國土是生態(tài)文明建設的空間載體”“從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間格局設計好?！?/p>

2023年，我國首部“多規(guī)合一”的國家級空間規(guī)劃《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021－2035年）》全面落實，各級各類國土空間規(guī)劃編制實施取得積極進展。截至目前，江蘇、廣東、寧夏等16個?。▍^(qū)、市）國土空間規(guī)劃獲國務院批復。市縣級國土空間總體規(guī)劃均已編制完成，正在抓緊按程序報批。其中，江蘇、廣東、寧夏、江西、山東、海南、山西7?。▍^(qū)）由?。ㄗ灾螀^(qū)）政府批準的市級國土空間總體規(guī)劃已全部經(jīng)省（自治區(qū)）政府批準；江蘇、廣東、海南已批準部分縣級國土空間總體規(guī)劃。

在總體規(guī)劃指引下，自然資源部進一步明確詳細規(guī)劃改革方向，指導各地面向全域、面向?qū)嵤?、面向存量，分區(qū)分類編制實施國土空間詳細規(guī)劃。全國20多個省份細化出臺詳細規(guī)劃政策文件或標準規(guī)程，總體規(guī)劃的宏大愿景逐級傳導到街區(qū)，到鄉(xiāng)村，影響并改變著我們的生活。

在詳細規(guī)劃改革中，南京構(gòu)建了國土空間“全流程”閉環(huán)管理機制，實現(xiàn)全要素精細化詳細規(guī)劃管控。以“調(diào)查—規(guī)劃—規(guī)劃條件—審批—登記”全鏈條業(yè)務數(shù)據(jù)治理，客觀反映該市教育、文化、體育、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等社會民生和公共服務領域現(xiàn)狀，服務于詳細規(guī)劃編制，促進城市功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化和空間品質(zhì)提升。

廈門開展了立體空間全要素數(shù)據(jù)調(diào)查、建庫和平臺建設，初步實現(xiàn)數(shù)字化管理從“重保護開發(fā)利用”到覆蓋整治、修復等各類空間行為管控。對于需要加強歷史文化保護和微更新的老城區(qū)，依托平臺數(shù)據(jù)庫明晰保護和更新要求，輔助規(guī)劃設計，生成詳細規(guī)劃附加圖則；對相對穩(wěn)定的建成區(qū)，完善平臺對社區(qū)生活圈系列指標監(jiān)測評估，深化詳細規(guī)劃編制中對社區(qū)規(guī)劃的研究等。

落實總體規(guī)劃傳導要求，國土空間專項規(guī)劃支撐國土空間開發(fā)保護格局構(gòu)建。2023年2月，《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021－2035年）》獲國務院批準，為該區(qū)域?qū)⑸鷳B(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢筑牢空間基礎。隨著長江經(jīng)濟帶（長江流域）、黃河流域、京津冀、海岸帶及近岸海域、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈等專項規(guī)劃相繼“著陸”，國土空間規(guī)劃體系對區(qū)域重大戰(zhàn)略的支撐和保障能力將進一步提升。山西、寧夏、安徽等25地按照深化“多規(guī)合一”改革要求，將專項規(guī)劃管理納入重點工作統(tǒng)籌部署，建立從統(tǒng)籌編制、審核銜接、上圖入庫、實施傳導到動態(tài)維護的專項規(guī)劃全過程管理制度，落實國土空間唯一性要求。

技術標準體系，支撐國土空間規(guī)劃落地。全國自然資源與國土空間規(guī)劃標準化技術委員會（TC93）及其國土空間規(guī)劃分技術委員會（SC4）成立以來，積極研制國土空間規(guī)劃編制、綜合防災、城市設計、社區(qū)生活圈、歷史文化遺產(chǎn)保護等方面的規(guī)劃技術標準，加上新近發(fā)布的《國土空間歷史文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃編制指南》《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術指南》等，已發(fā)布12項國家標準和行業(yè)標準，另有20余項標準“在途”，由基礎通用、編制審批、實施監(jiān)督、信息技術四方面構(gòu)成的國土空間規(guī)劃技術標準體系日益完善。

隨著國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)，行業(yè)管理逐步理順，行業(yè)共識廣泛凝聚，學科和人才隊伍建設持續(xù)加強。2023年大部分省級規(guī)劃學會、協(xié)會歸隊入列，原城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、測繪、海洋、信息化等多領域人才隊伍不斷融合。規(guī)劃編制甲級資質(zhì)單位發(fā)展至794家，注冊規(guī)劃師隊伍壯大至4．6萬人。國家中長期和“十四五”科技規(guī)劃中部署“國土空間規(guī)劃智能化技術”“新型城鎮(zhèn)化科技”等國土空間規(guī)劃科技攻關重點項目。北京大學、同濟大學等高校開設國土空間規(guī)劃專業(yè)或增設國土空間規(guī)劃專門方向，一批高校開設了國土空間規(guī)劃相關課程并優(yōu)化調(diào)整了培養(yǎng)方案和課程體系。學術研討會、主題論文征集、設計挑戰(zhàn)賽等活動相繼舉辦，學術交流空前活躍。

發(fā)揮比較優(yōu)勢

主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度融入規(guī)劃體系

習近平總書記強調(diào)，“要完善國土空間規(guī)劃，落實好主體功能區(qū)戰(zhàn)略”。黨的二十大報告在“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的部分強調(diào)“健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局”。

將主體功能區(qū)戰(zhàn)略全面融入“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，對于深化“多規(guī)合一”改革意義重大。立足資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、戰(zhàn)略區(qū)位等綜合比較優(yōu)勢，劃定具有某種特定主體功能的地域空間單元并實施差別化管控，推動區(qū)域差異化協(xié)調(diào)發(fā)展，是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局的重要內(nèi)容。全國國土空間規(guī)劃綱要明確提出新時期主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局優(yōu)化方向，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)基礎上，疊加確定邊境地區(qū)、能源資源富集區(qū)、歷史文化資源富集區(qū)等其他功能區(qū)域，明確配套政策制度、實施監(jiān)督等完善要求，并強調(diào)加快構(gòu)建主體功能綜合布局。

“三區(qū)三線”全面劃定，讓主體功能區(qū)戰(zhàn)略精準落地，三條控制線成為地方調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。自然資源部分別針對生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管理發(fā)布政策文件，嚴格生態(tài)保護紅線內(nèi)人為活動管控，強調(diào)合理安排城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)增量空間使用節(jié)奏，明確局部優(yōu)化的規(guī)則，指導地方制定出臺管控細則，共同完善“三區(qū)三線”動態(tài)管理。同時，《主體功能區(qū)優(yōu)化完善技術指南》進一步明確了在國土空間規(guī)劃中落實傳導主體功能區(qū)戰(zhàn)略的技術要求。

當前，各級自然資源部門按照全國國土空間規(guī)劃綱要確立的主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局優(yōu)化要求，結(jié)合各級各類國土空間規(guī)劃編制實施，完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細化主體功能分區(qū)并推動逐級傳導。其中，已批復的省級國土空間規(guī)劃，均明確了省域主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局和重點區(qū)域指引，合理優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)空間布局，以縣級行政區(qū)為單元確定國家級、省級主體功能區(qū)名錄。

市縣層面，則注重實現(xiàn)主體功能區(qū)空間布局的法定化和精準化。市縣總體規(guī)劃正在縣級行政區(qū)主體功能定位基礎上，探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元明確主體功能定位。與此同時，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展方向，將使財政轉(zhuǎn)移支付等關鍵政策投放更加精準，方便地方依據(jù)主體功能定位劃定規(guī)劃分區(qū)，細化空間準入要求。

以浙江省衢州市開化縣依據(jù)主體功能定位優(yōu)化行政和管理體系的實踐為例。該縣以重點生態(tài)功能區(qū)建設為導向，將分散在各部門相同、相近和相關的職能進行整合，構(gòu)建了“大經(jīng)貿(mào)、大文旅、大衛(wèi)生、大市場、大執(zhí)法”的組織架構(gòu)。同時，依據(jù)主體功能定位優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，按照細分類型明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位，優(yōu)化整合地理相近、功能相似的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而推動差異化發(fā)展。以發(fā)展為驅(qū)動優(yōu)化縣域空間布局，讓開化城鄉(xiāng)發(fā)展駛上快車道。

做好有機銜接

規(guī)劃與自然資源管理政策接續(xù)發(fā)力

習近平總書記強調(diào)，“城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。”

以新安全格局保障新發(fā)展格局，是新征程上順應世界之變、時代之變、歷史之變的必然要求。自然資源領域，將國土空間規(guī)劃體系與現(xiàn)有自然資源管理政策有機銜接，釋放疊加效應，從而整體提升空間治理能力和治理水平。

規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)應用在項目布局選址中，可以將耕地保護、節(jié)約集約、生態(tài)保護、安全防護等空間需求，在國土空間規(guī)劃“一張圖”上統(tǒng)一協(xié)調(diào)落實。

“蘭考至原陽高速公路蘭考至封丘段項目的選址選線工作，從廳里提前介入到預審批復，只用了17天?！焙幽鲜∽匀毁Y源廳用途管制處負責人談道。省級用途管制部門提前介入選址選線階段，充分利用國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，可以指導項目單位依據(jù)規(guī)劃科學合理確定用地位置與規(guī)模，在短時間內(nèi)優(yōu)化項目設計。

不僅僅如此，規(guī)劃與政策有機銜接在多領域深入融合。

各地依據(jù)詳細規(guī)劃、村莊規(guī)劃分別確定城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村內(nèi)部規(guī)劃用途和用地結(jié)構(gòu)，推動存量建設用地盤活利用，促進縣鎮(zhèn)域統(tǒng)籌鄉(xiāng)村人口和經(jīng)濟的合理空間布局。

以“多規(guī)合一”為基礎的規(guī)劃用地“多審合一、多證合一、多驗合一、多測合一”改革，持續(xù)助力改善營商環(huán)境，向市場釋放改革紅利。根據(jù)規(guī)劃編制報批工作進展，自然資源部明確不同階段用地用海審批的規(guī)劃依據(jù)，保障各類建設項目依法依規(guī)順利報批。2023年，《關于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》明確了報批城鎮(zhèn)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收應符合國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和土地使用標準，并按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》明確土地規(guī)劃用途和建設項目用地類型。

自然資源部門會同林草部門統(tǒng)籌確定規(guī)劃造林綠化空間，并落實到同級國土空間規(guī)劃“一張圖”上，作為帶位置安排造林綠化任務的主要依據(jù)。

為推動保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施“三大工程”，自然資源部積極制定國土空間規(guī)劃和用地保障配套政策，對選址布局、用途管制、用地計劃等進行細化安排，并在此基礎上組織學習研討和現(xiàn)場教學。

“這里剛改造的農(nóng)家院子，平時用于發(fā)展康養(yǎng)、休閑產(chǎn)業(yè)，應急時可轉(zhuǎn)化為隔離場所，滿足應急隔離、臨時安置、物資保障等需求?！北本┦衅焦葏^(qū)南獨樂河鎮(zhèn)南山村“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)試點是現(xiàn)場教學點之一。經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃建設，南山村在保留傳統(tǒng)鄉(xiāng)村肌理的同時配套醫(yī)療、污水及垃圾處理等基礎設施，可提供900～1000間符合標準的應急保障用房。

引領城鄉(xiāng)建設

塑造高質(zhì)量發(fā)展新動能新優(yōu)勢

習近平總書記指出，“要更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。”

規(guī)劃的根本目的和基本功能，是在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的基礎上，引導實現(xiàn)更好的發(fā)展。各級各類國土空間規(guī)劃，尤其是作為實施開發(fā)建設、整治更新、保護修復活動法定依據(jù)的詳細規(guī)劃，正在優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、激發(fā)發(fā)展活力的進程中創(chuàng)造價值、塑造動能。

作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，村莊規(guī)劃是各項鄉(xiāng)村建設活動的法定依據(jù)?！岸嘁?guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃在對鄉(xiāng)村建設的引領中，注重縣域統(tǒng)籌，整合空間資源以形成鄉(xiāng)村發(fā)展新動力；注重挖掘空間潛力，立足資源資產(chǎn)等現(xiàn)狀調(diào)查，優(yōu)化空間布局，盤活鄉(xiāng)村存量用地；注重鄉(xiāng)村空間設計，統(tǒng)籌設計“山水路林村”等大地景觀。

在城市，持續(xù)的城市更新行動同樣需要加強規(guī)劃統(tǒng)籌，需要將城市更新納入國土空間規(guī)劃體系，需要在規(guī)劃與土地政策的緊密融合中將“人民城市人民建、人民城市為人民”貫穿始終。

以武漢為例。在完成全域國土空間功能區(qū)體系研究的基礎上，武漢通過全覆蓋的“功能區(qū)片—功能單元”傳導落實國土空間總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標，對不同功能類型的區(qū)片、單元實行差異化、精準化的功能、用途引導和管控。城市更新單元在劃定上充分對接了國土空間功能區(qū)片、單元的范圍、功能定位和產(chǎn)業(yè)導向。其中，歷史保護類更新單元在規(guī)劃指引和單元實施方案編制后，以“土地整理＋房屋留改＋歷史文化保護挖掘＋產(chǎn)業(yè)集聚培育”的“留改”不動產(chǎn)儲備模式，探索靈活多元的資產(chǎn)供應方式，為城市高質(zhì)量發(fā)展塑造新動能，打造新優(yōu)勢。

在各地豐富實踐的基礎上，自然資源部發(fā)布支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引，指導各級各類國土空間規(guī)劃的編制根據(jù)城市發(fā)展的階段特征和推進城市更新的要求，著力完善規(guī)劃內(nèi)容和管理程序，將有關城市更新的國土空間規(guī)劃要求納入規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)進行管理。各地因地制宜探索適應城市存量空間更新的規(guī)劃方法以及規(guī)劃和土地政策，推進城市更新高質(zhì)量落地實施。

針對近年來規(guī)劃實施違反上位規(guī)劃、突破詳細規(guī)劃核定規(guī)劃條件、對未經(jīng)規(guī)劃許可擅自建設行為疏于監(jiān)管、不動產(chǎn)登記辦理不規(guī)范、違法用地查處不到位等問題，自然資源部于2023年11月印發(fā)《關于加強和規(guī)范規(guī)劃實施監(jiān)督管理工作的通知》，從依據(jù)法定規(guī)劃實施用途管制、規(guī)范規(guī)劃條件設置、嚴格規(guī)劃許可管理、加強監(jiān)測評估和監(jiān)督檢查四個方面對規(guī)劃實施各環(huán)節(jié)提出工作要求，著力防范化解風險，提高城市規(guī)劃建設治理水平。

山長水闊不辭其遠，風摧雨折不改其志。2023年，中國在不斷戰(zhàn)勝風險挑戰(zhàn)中爬坡過坎，取得了沉甸甸的收獲。隨著各級各類國土空間規(guī)劃落地實施，“多規(guī)合一”改革紅利將持續(xù)釋放，推動國土空間開發(fā)保護格局美好藍圖成為現(xiàn)實。